« Le Protocole exige un travail préparatoire important et une parfaite coordination »

Entretien avec M. Rafael BENITEZ,
Chef du Protocole du Conseil de l’Europe

Indissociable de toute activité diplomatique, le protocole regroupe un ensemble de conventions qui définissent les règles d’étiquette et de préséance. Il permet d’assurer le bon déroulement des rencontres, négociations et cérémonies qui rythment la vie de la scène internationale. Chef du Protocole du Conseil de l’Europe, M. Rafael Benitez nous explique les objectifs de sa mission et les spécificités propres à cette Organisation riche de 47 États membres, dont le rayonnement dépasse largement les frontières de l’Union européenne.

La Lettre Diplomatique : Vous occupez le poste de Chef du Protocole du conseil de l’Europe depuis 2013. Pouvez-vous nous décrire vos missions ? Comment celles-ci ont-elles évolué ? 

M. Rafael BENITEZ : Le mandat et les missions du Service du protocole sont essentiellement doubles. Il s’agit, d’une part, d’assurer la gestion des privilèges et immunités de l’Organisation et ses agents (environ 2 500 personnes), ainsi que des missions diplomatiques accréditées, soit 47 Représentations permanentes qui sont composées pour chacune d’un ambassadeur, d’agents diplomatiques et d’agents techniques (environ 650).
Par ailleurs, notre service est garant du bon déroulement de toute manifestation, cérémonie ou événement. Dans le cas d’une visite officielle, il doit veiller à toute l’organisation dès l’instant où l’avion, par exemple, d’un chef d’État ou de gouvernement se pose à l’aéroport de Strasbourg jusqu’à son départ. Entre ces deux moments, nous devons donc assurer le fonctionnement logistique, le comité d’accueil, la liaison avec les autorités françaises, mais aussi régler les questions de sécurité, d’hébergement, de transfert et bien entendu de gestion du protocole à proprement dit. Le Protocole exige un travail préparatoire important et une parfaite coordination.
Nous apportons en outre une fonction de conseil auprès des hautes personnalités de l’Organisation et des missions diplomatiques, en matière d’étiquette diplomatique et de protocole. 
En ce qui me concerne, j’ai le plaisir et l’honneur de gérer ce service qui est relativement modeste puisqu’il compte environ 10 personnes. Par ailleurs, nous mobilisons d’autres services du Conseil de l’Europe, notamment logistique, sécuritaire, communication, etc.
Pour répondre à votre dernière question, je dirai qu’il y a eu une certaine évolution dans l’organisation des visites officielles ou d’État. Celles-ci se préparaient plutôt sur des années. Aujourd’hui, la préparation se réduit à des semaines.

L.L.D. : Quelles sont les spécificités du service du Protocole que vous animez ? Quelles seraient les différences avec le service de Protocole d’autres organisations intergouvernementales ?

R.B. : L’une des spécificités du Conseil de l’Europe est qu’il s’agit d’une organisation multi-institutionnelle comprenant notamment le Secrétariat général, le Comité des ministres et l’Assemblée parlementaire, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, la Cour européenne des droits de l’Homme.
Le service du Protocole du Conseil de l’Europe couvre la totalité des institutions de l’Organisation et nous intervenons ainsi pour toutes ces institutions à la différence d’autres organisations. Au sein de l’Union européenne, par exemple, un Service du protocole existe pour chacune de ses composantes comme la Commission européenne, le Parlement européen ou le Conseil européen.

L.L.D. : Le Conseil de l’Europe est une organisation intergouvernementale qui compte 47 États membres dépassant largement les frontières de l’Union européenne. Quels enjeux cette diversité implique-t-elle dans la conduite de vos missions ? 

R.B. : De cette diversité multiculturelle découlent justement une pluralité des traditions et des différentes visions des enjeux diplomatiques actuels. De ce point de vue, le rôle du Protocole est d’autant plus important qu’il faut tenir compte de ces sensibilités différentes. Nous pouvons tout de même nous appuyer sur des traditions et des usages déjà bien établis sur la scène diplomatique internationale, ainsi que sur notre propre savoir faire et pratiques depuis des décennies.

L.L.D. : Après la visite officielle du Pape François en 2014, celle du Président François Hollande, le 11 octobre 2016, constitue une autre illustration de l’activité diplomatique accrue du Conseil de l’Europe. Quelle est votre perception de l’évolution de son influence sur la scène européenne et, plus largement, internationale ?

R.B. : Je crois que l’on peut le dire, en effet, que le Conseil de l’Europe a gagné en visibilité. Cela ne veut pas dire qu’il était moins important auparavant, mais les visites de chefs d’États et de gouvernements ont continué à croître, tout comme le caractère médiatique de certains dossiers traités par l’Organisation. Vous évoquez la visite officielle du Pape François, mais d’autres papes comme le Pape Jean-Paul II s’était déjà rendu au Conseil de l’Europe.
En réalité, tous les grands décideurs de l’Europe viennent s’exprimer au Conseil de l’Europe qui constitue une tribune exceptionnelle. C’est tout de même une enceinte qui couvre la totalité du continent européen au-delà des 28 membres de l’Union européenne. Sa vocation se veut en effet plus universelle, dans le sens où il a trait à la totalité des aspects de la réalité sociale et humaine et que ses missions sont centrées sur les principes fondateurs des droits de l’Homme et d’autres toujours d’actualité comme l’illustrent les tensions sociétales. Avec la remise en question de certains principes fondamentaux de nos sociétés, des droits de l’Homme et autres, la société civile et le public ont pris une meilleure connaissance du Conseil de l’Europe et de ses missions.

L.L.D. : Vous avez occupé depuis une vingtaine d’années plusieurs postes au sein du Secrétariat du Conseil de l’Europe, dont celui de Chef de la division du Droit international. Comment analysez-vous les tensions récurrentes en matière de respect de l’État de droit et de la démocratie dans l’espace que couvrent les États membres du Conseil de l’Europe ?

R.B. : M. Thorbjørn Jagland, qui assure déjà depuis 2009 les fonctions de Secrétaire général du Conseil de l’Europe, est une personnalité très engagée au plan politique et qui a souhaité replacer le Conseil de l’Europe au cœur de la scène internationale et lui redonner l’influence qui lui revient de par ses missions, son travail et son expérience. Il s’est donc attelé justement à rendre l’organisation plus politique. Je pense qu’on peut dire qu’il a tout à fait réussi dans ce pari. 
Cette organisation est aussi consciente de ses limites, à commencer par l’aspect budgétaire. Par contre elle dispose d’énormément de connaissances et d’une grande expertise. Elle peut se prévaloir du soutien des capitales des pays membres, ce qui lui permet de pouvoir répondre efficacement aux défis de notre temps. Le terrorisme en est un. Immédiatement après les attentats du 11 septembre 2001, le Conseil de l’Europe a dû se repositionner pour pouvoir apporter une réponse efficace dans la lutte contre le terrorisme tout en cherchant à s’assurer que les valeurs fondamentales de l’État de droit et des droit de l’homme continueraient à être respectées. Il a ainsi élaboré un plan d’action en matière de lutte contre le terrorisme et des conventions internationales, qui encore aujourd’hui font figure de référence au niveau international. 
Dans le domaine de la cybercriminalité qui est un autre défi majeur de nos sociétés modernes, le Conseil de l’Europe considère aussi qu’il peut apporter son expertise. Ce ne sont toutefois que deux exemples.
Tout le soucis qui guide le travail de l’organisation, est ainsi de pouvoir apporter une contribution utile à la communauté internationale. Et je pense qu’elle y parvient pleinement d’autant qu’elle cherche à concentrer ses activités dans des domaines certes restreints, où elle peut avoir un avantage comparatif par rapport à d’autres organisations internationales, mais en bonne entente avec celles-ci.

L.L.D : De quels moyens d’action dispose le Conseil de l’Europe face à la montée des populismes ?

R.B. : On constate effectivement une augmentation nette du populisme au sein des États membres. Le Secrétaire général fait mention de ce défi tout particulièrement dans son dernier rapport annuel sur l’État de la démocratie et des droits de l’Homme en Europe. Il a proposé un plan d’action pour pouvoir faire face à ce phénomène qui est relativement nouveau et cela à tous les niveaux, que ce soit au niveau de l’éducation, mais aussi au niveau du débat politique, de la liberté de la presse, etc.
La Convention européenne des droits de l’Homme continue d’être le point central de toute cette architecture normative et d’action. Il est vrai aussi qu’on fait face dans certains de nos États membres à des difficultés et à des tensions particulières.
Outre le travail du Secrétaire général, le Conseil de l’Europe peut aussi se prévaloir du travail d’autres instances, comme les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme en matière d’interprétation et d’application de la Convention européenne des droits de l’homme. Il y a également l’activité politique et normative de notre Comité des ministres, ainsi que l’activité parlementaire de notre Assemblée parlementaire, notamment dans le cadre des mécanismes de suivi et de  l’application des engagements pris par les États membres au moment de leur adhésion au Conseil de l’Europe. Nous avons aussi toute une série de commissions et de comités spécialisés ayant pour objectif de contribuer au respect des valeurs fondamentales dans leurs domaines respectifs comme la lutte contre la traite des êtres humains, la corruption, la torture, les traitements inhumains ou dégradants, la protection de la presse etc.…

L.L.D : Quels types de liens entretenez-vous avec les services du protocole d’autres organisations ?

R.B. : Nous entretenons effectivement des contacts avec d’autres collègues du Protocole ne serait-ce que pour l’organisation des visites et des manifestations des responsables de nos institutions respectives. 
Par ailleurs, une initiative a été lancée depuis quelques années visant à réunir une fois tous les deux ans les chefs de protocole des États et des organisations internationales. La dernière rencontre a eu lieu à Abu Dhabi en 2017 et la prochaine se tiendra en 2019 à Bakou, en Azerbaïdjan.
Nous envisageons aussi la mise en place au sein du Conseil de l’Europe d’une réunion des chefs de Protocole de tous les États membres et des organisations internationales, de manière à pouvoir discuter de sujets d’intérêt commun en matière, par exemple, de privilèges, d’immunités ou de traitement des missions diplomatiques accréditées auprès des États ou des organisations internationales et à d’autres questions connexes sur la Convention de Vienne.