Lundi 22 Avril 2019  
 

N°124 - Quatrième trimestre 2018

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Sommet de Galles : significatif sans être exceptionnel   

Par M. Olivier Kempf,*
Chercheur associé à l’IRIS, Directeur de publication de La Vigie

Les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Alliance atlantique se sont réunis les 4 et 5 septembre 2014 au Pays de Galles. Exceptionnellement, les commentateurs n’ont pas affirmé, comme à leur habitude lors de ces sommets, que « l’Alliance est à la croisée des chemins » ou qu’elle « doit trouver un nouveau rôle ». L’actualité géopolitique particulièrement dense à cause des crises ukrainienne et irakienne a principalement retenu l’attention. Pourtant, un certain nombre d’enjeux cruciaux étaient à l’ordre du jour. Le sommet a donc conjugué les réponses aux défis très visibles et aux questions sous-jacentes.

L’Alliance et la crise ukrainienne
La crise ukrainienne a évidemment été un des principaux points à l’ordre du jour du sommet. En effet, elle se déroulait depuis plus de six mois (la fuite de Yanoukovitch date de février 2014). L’annexion immédiate de la Crimée par la Russie et la lente dégradation de la situation dans le Donbass en ont été les événements marquants. Après une série de troubles éclatés en mai dans l’ensemble des régions russophones du pays, la crise s’est intensifiée en juin dans le Donbass. Des rebelles et séparatistes ont pris les armes. Rapidement cantonnés dans un petit territoire allant de Donetsk à Lugansk et la frontière avec la Russie, ils ont vu leurs positions lentement grignotées de fin juin à la mi-août, malgré des soutiens implicites de la part des Russes (afflux de volontaires, présence avérée d’agents des services secrets).
À la mi-août pourtant, les Russes réagissent en marquant un soutien beaucoup plus direct de leurs forces (de quatre ou cinq mille hommes avec du matériel lourd). Cela suffit pour dégager les positions des séparatistes autour des deux villes et à ouvrir un troisième front, au sud. Le Kremlin ne va pas plus loin : la fortune des armes lui a permis de prendre l’ascendant sur les troupes ukrainiennes, puisque les bataillons de volontaires se débandent tandis que l’armée régulière peine à maintenir le contrôle opérationnel des opérations. Ce rapport de forces obtenu sur le terrain conduit le nouveau Président ukrainien, Petro Porochenko, à transiger. Ainsi, un accord de cessez-le-feu est signé à Minsk la veille du sommet de l’OTAN.
Face à ces événements, l’Alliance avait eu plusieurs attitudes. Tout d’abord, un certain nombre d’alliés (pays baltes, Pologne, Canada) avaient manifesté leur vive inquiétude. Tout au long du printemps, l’Alliance organisa des mesures de « réassurance » : avions envoyés dans les pays baltes, exercices supplémentaires, budget supplémentaire d’un milliard de dollars. Simultanément, un certain nombre d’autres alliés, plutôt riverains de la Méditerranée, jugeaient discrètement que comme l’Ukraine ne faisait pas partie de l’Alliance, les mesures de réassurance suffisaient bien et qu’il fallait plutôt considérer les menaces du flanc sud. Ainsi, comme toujours dans l’histoire de l’Alliance, des points de vue opposés s’affrontaient. Le sommet de Galles fut l’occasion d’exprimer la position moyenne entre faucons et colombes.
Les dirigeants alliés ont bien marqué la signification de la crise ukrainienne par le truchement d’une déclaration séparée de la commission OTAN-Ukraine, mais aussi dans la déclaration finale du sommet qui comptait 113 articles : pas moins de seize articles sont consacrés à la question ukrainienne, refusant de reconnaître l’annexion de la Crimée, rappelant la charte des Nations Unies et des accords d’Helsinki, soutenant le régime de sanction, suspendant la coopération civile et militaire avec la Russie. Toutefois, la question de l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN n’est pas évoquée et l’Acte fondateur OTAN-Russie, signé en 1997, n’est pas remis en cause. Or, il précise que l’OTAN n’installera pas de troupes permanentes dans les régions appartenant autrefois au Pacte de Varsovie. Dès lors, le dispositif de renforcement qui avait été décidé ne prévoyait pas de troupes « permanentes » installées en Pologne ou dans les États baltes.
Cette lumière politique éclaire les décisions techniques et visibles prises par les Alliés. Ainsi, le plan d’action « réactivité » qui comprend donc des rotations de troupes pour une présence « continue », la mise en place d’une « Force opérationnelle interarmées à très haut niveau de préparation » (VJTF), une « présence appropriée de moyens de commandement et de contrôle » (art. 8) et le renforcement du QG de corps de réaction rapide nord-est stationné en Pologne (art. 9). Bref, rien qui soit « permanent » et donc contraire à l’Acte fondateur.
En fait, début septembre, l’affaire ukrainienne n’était plus aussi centrale car l’émotion médiatique se portait sur l’Irak.

La crise moyen-orientale
La crise au Moyen-Orient, en cette fin d’été, conjuguait trois crises séparées.
Depuis trois ans, la guerre civile syrienne constituait un foyer de tension. Le régime avait survécu et maintenait une relative maîtrise de la Syrie utile. Face à lui, l’opposition se radicalisait vers des groupes de plus en plus islamistes : Font islamique, Front Al Nosrah et « État islamique en Irak et au Levant » (que nous nommons Groupe État islamique, GEI). En Irak, justement, se nouait l’autre grande crise de la région. Le Premier Ministre Maliki n’avait cessé de s’appuyer sur la faction chiite aux dépens des minorités sunnites et kurdes, accentuant la division du pays. C’est dans ce contexte de deux grandes crises adjacentes qu’intervient le GEI. C’était la troisième crise.
Sa ligne était simple et s’opposait en cela aux autres groupes islamistes de Syrie et d’Irak : le refus des découpages territoriaux en place. Au fond, le GEI pose la question de l’intangibilité des frontières dans la région et menace directement l’intégrité territoriale des deux pays, l’Irak étant le plus fragile. Contrôlant Fallouja dès janvier 2014 puis le cours de l’Euphrate supérieur, il saisissait Mossoul à l’été.
Face à cela, l’Alliance en tant que telle avait peu à dire et à faire. La Turquie était handicapée par les 49 otages retenus par le GEI. Certains alliés se réunirent autour des Américains pour bâtir une coalition. Si elle ne fut pas annoncée lors du sommet, celui-ci fut l’occasion d’entretiens restreints sur la question. Constatons que personne n’appelle l’Alliance à prendre la direction des opérations. La déclaration condamna largement les exactions du GEI et soutint la coalition en train de se construire. Comme souvent depuis quinze ans, l’Alliance n’était pas au premier plan. Constatons que la question du GEI ne fut pas l’objet d’une division entre alliés.

Des enjeux structurels
Au-delà des deux crises, le sommet devait répondre à trois questions de fond.
La première est celle de l’engagement opérationnel. En effet, fin 2014, l’Alliance quittera l’Afghanistan. Au-delà de la question afghane, la fin de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) clôturait un cycle opérationnel commencé il y a vingt ans en Bosnie. L’OTAN est désormais confrontée à la question du « post-expéditionnaire ». Il ne s’agit pas seulement de « fatigue des opérations » mais de savoir entretenir l’acquis opérationnel, de répondre au cœur de mission qu’est la défense collective, de se préparer aux défis opérationnels de demain.
Pour répondre à ce défi, l’Alliance a pris un certain nombre de décisions : le plan d’action « réactivité » doit d’abord être compris à cette aune, avant même la crise ukrainienne, tout comme la mise en place de l’initiative d’interconnexion des forces ou le discours sur la guerre hybride. Concernant l’Afghanistan, les dirigeants adoptaient une déclaration particulière qui signalait le partenariat de long terme avec le pays et la mise en place d’une mission de formation et d’entraînement (non combattante) à partir de 2015, « Resolute Support ».
La deuxième question de fond était celle du lien transatlantique. En effet, la priorité américaine depuis deux ans est celle du pivotement, c’est-à-dire de la priorité stratégique donnée à l’Asie. Deux raisons à cela : l’émergence du challenger chinois et le désintérêt envers les Européens accusés de ne pas faire assez d’efforts en matière de défense. Ce pivotement suscitait une très grande inquiétude sur la rive orientale de l’Atlantique. En effet, si l’Europe n’était plus ni un problème ni une solution, la relation stratégique transatlantique, comprise par quasiment tous les Alliés comme étant la responsabilité de l’Alliance, risquait de s’évanouir. Au fond, le vieux thème du découplage se manifestait à nouveau, évidemment sous une autre forme mais traduisant la même difficulté.
De ce point de vue, les événements servirent l’Alliance. Les deux crises qu’on a évoquées ramenèrent, volens nolens, l’attention de Washington sur les questions européennes ou, plus exactement, péri européennes. Vue de Washington, l’Alliance constituait un outil politique et éventuellement militaire qui pouvait être utilisé. Toutefois, les Américains insistèrent pour mettre les deux flancs, est et sud, sur le même pied : il ne s’agissait pas d’un retour à la Guerre froide, malgré ce que crurent certains observateurs. Aussi dans la déclaration, les paragraphes touchant à la zone Afrique du Nord et Moyen-Orient comptent huit articles (GEI, Irak, Syrie, Libye, Mali). De même, les chefs d’État et de gouvernement adoptèrent une déclaration sur le lien transatlantique.
La troisième et dernière question était celle des ressources. Une des raisons de la désaffection américaine tient au manque d’investissement européen dans les affaires de défense. Certains grands pays consacrent en effet seulement 1% de leur PIB aux budgets de défense. Cette attitude de passager clandestin s’est aggravée depuis 2008 avec la crise économique. D’une certaine façon, le lien transatlantique dépend aussi de cette question des ressources, réminiscence d’un des vieux débats structurels de l’Alliance, celui du partage du fardeau.
Est-ce un hasard si juste après l’annonce de la déclaration transatlantique et l’énoncé du plan d’action « réactivité », la déclaration évoque cette question des ressources dans son article 14, avant donc la question ukrainienne ! Les dirigeants « recommandent » deux cibles : consacrer  2% du PIB aux budgets de défense et, parmi ces dépenses, au moins 20% aux dépenses d’équipement. Certes, il n’y a pas d’engagement formel mais, pour la première fois dans une déclaration de sommet, de tels chiffres sont mentionnés.
Pour être complet, il faudrait également évoquer les autres sujets de la déclaration, touchant au nucléaire, à la défense anti-missile, à certaines décisions capacitaires (forces 2020), aux partenariats, à la coopération internationale. Signalons quelques points qui méritent d’être relevés parmi d’autres : le placement de la cyberdéfense sous le couvert de l’article 5 du traité (pour une analyse approfondie voir www.egeablog.net du 22 septembre 2014), l’adoption du concept de nation-cadre proposé par l’Allemagne, la rénovation de la stratégie maritime, la mise en place de « super-partenaires » désignant cinq pays particulièrement actifs dans le partenariat avec l’Alliance (Australie, Finlande, Géorgie, Jordanie et Suède), l’absence d’invitation à l’adhésion de certains pays candidats (ainsi, Géorgie, Ukraine et Monténégro voient leurs espoirs déçus), une initiative de renforcement des capacités de défense et de sécurité, enfin une mention des questions d’environnement.
Au final, le sommet a été intéressant, marqué bien sûr par l’actualité géopolitique mais prenant également des décisions significatives pour la vie de l’Alliance.


 * Olivier Kempf (www.lettrevigie.com) est l’auteur de L’Otan au XXIème siècle. La transformation d’un héritage, Edition du Rocher, 613 pages, 2014.

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