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Compétitivité en Europe du Sud-Est : Une perspective de politiques publiques

Par M. Alan Paic,
Responsable du Pacte d'investissement pour l'Europe du Sud-Est de l’OCDE

Le 26 février 2016, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) présentait à son siège, à Paris, une nouvelle publication intitulée Compétitivité en Europe du Sud-Est: Une perspective de politiques publiques. L’ouvrage couvre quinze domaines de politiques publiques susceptibles d’améliorer la compétitivité et préconise des mesures concrètes à apporter au cadre institutionnel et légal1.
L’Europe du Sud-Est (ESE) est une région d’économies à revenu intermédiaire située à la porte de l'Union européenne (UE), le plus grand bloc commercial dans le monde. La région comprend l’Albanie, l’ancienne République Yougoslave de Macédoine, la Bosnie-Herzégovine, le Kosovo2, le Monténégro et la Serbie, tous en voie d’accession à l’UE.
Au début du XXIème siècle, les autorités de la région ont consenti des efforts de libéralisation de l'investissement et d’amélioration du climat des affaires. Les économies de l’ESE ont connu des taux de croissance annuels de plus de 5% entre 2000 et 2008, date à laquelle la crise financière et économique mondiale a frappé. Après une récession à double creux en 2009 et 2012, la croissance revient progressivement, mais reste bien en-deçà des niveaux d'avant-crise. L'impact sur l'emploi a été dramatique : après une chute de 10% entre 2008 et 2011, il n’a récupéré que très légèrement et accuse toujours un déficit de 8% en 2014 par rapport au niveau de 2008, contrairement à d’autres pays de l’Europe centrale qui ont su retrouver et même dépasser les niveaux d’emplois de 2008.
Avec un produit intérieur brut (PIB) par habitant qui est d'environ un tiers de la moyenne de l’UE des 28, la région a encore beaucoup de retard à rattraper sur ses voisins. Dans ce contexte difficile, la voie à suivre - en particulier pour des petites économies ouvertes - est d'améliorer la compétitivité et les conditions en faveur de l'investissement, du développement du secteur privé et des exportations.
Il est important de noter ici que le terme « compétitivité » comprend aussi bien la compétitivité prix que la compétitivité hors prix ; il n’est nullement question de réduire les coûts à tout prix. Il s’agit plutôt d’éviter le phénomène du « piège du revenu moyen », qui survient parmi les économies à revenu moyen qui ont dépassé le stade de l’avantage concurrentiel des plus bas salaires, et n’ont pas encore suffisamment développé l’innovation, le design et le marketing pour pouvoir se battre à armes égales avec les économies développées. L’objectif est donc bien le développement d’une économie fondée sur la connaissance, qui permettra de positionner les économies de l’ESE sur des créneaux de forte valeur ajoutée, et la création d’emplois bien rémunérés.
Les économies de l’ESE ont fait de la compétitivité une priorité dans leurs efforts pour accroître la croissance économique et le bien-être de leurs citoyens. Les décideurs de toute la région ont élaboré un programme ambitieux pour une croissance intégrée, intelligente, durable et inclusive, soutenue par la gouvernance pour la croissance. Cette feuille de route est définie dans la Vision 2020 pour l'Europe du Sud-Est, adoptée lors de la Conférence ministérielle qui a eu lieu à l'OCDE en 2011. En 2013, la Stratégie 2020 pour l’Europe du Sud-Est traduit cette Vision en établissant des objectifs chiffrés et les priorités d’action pour y parvenir.
Cette première édition de Compétitivité en Europe du Sud-Est : Une perspective de politiques publiques fournit des informations quantitatives et qualitatives sur les dimensions politiques influençant la compétitivité. Elle dispose d'un ensemble de 233 indicateurs qui permettent aux décideurs de la région de comparer leurs performances avec les voisins, ainsi qu’avec ceux de l'UE.

Défis transverses
Au travers des quinze dimensions de politiques, on observe plusieurs défis transverses pour la compétitivité économique que nous traiterons ici.
Une approche stratégique de l'élaboration des politiques qui aide les gouvernements à faire un usage plus efficace des ressources rares dans la poursuite de leurs objectifs politiques. Cette approche stratégique est encore insuffisamment développée, et l’on observe encore un manque de hiérarchisation dans les initiatives gouvernementales.
Une capacité et des compétences insuffisantes des fonctionnaires qui entravent la mise en œuvre efficace des politiques publiques.
Le manque de coordination des ministères et des agences gouvernementales dans de nombreux domaines, ce qui nuit à l'efficacité de l'élaboration des politiques et de leur mise en œuvre.
Insuffisance de la collecte de données statistiques et du suivi de la mise en œuvre des politiques publiques, ce qui limite la capacité d’amélioration et de réajustement de leur mise en œuvre.
Un processus de consultations des parties prenantes (secteur privé, société civile) au cours de l’élaboration des politiques publiques trop souvent précipitée, limitant ainsi sa portée. Un consensus incomplet peut engendrer des résistances des parties prenantes et entraver l’atteinte des résultats escomptés.
Un secteur informel omniprésent, qui représente jusqu'à 30% de l'emploi dans certaines économies. Ce phénomène affecte bien évidemment les recettes fiscales, mais il crée aussi un problème d'équité dans le domaine de la concurrence. Les mesures visant à légaliser les entreprises et les travailleurs informels s’avèrent insuffisantes pour endiguer le fléau.
Le manque d’autonomie et de professionnalisation des agences gouvernementales en charge de la mise en œuvre des politiques publiques nuit à leur efficacité et impartialité. Il est impératif d’assurer l’émergence d’agences autonomes, encadrées par des professionnels qualifiés, mettant en œuvre les politiques en fonction de critères prédéfinis et objectifs, pour éviter tout conflit d’intérêt.

Principales recommandations par dimension
Les analyses détaillées des 15 dimensions de politiques donnent lieu à des recommandations, dont nous reprendrons ici les plus significatives. La mise en œuvre de certaines d’entre elles pourrait aider les dirigeants de l’ESE dans leur action politique en faveur de la compétitivité.
La politique et la promotion de l'investissement servent à attirer l'investissement étranger direct et à stimuler la croissance économique, la création d'emplois et le transfert de technologie. Les services des agences de promotion des investissements pourraient être étendus à un service de « guichet unique », fournissant tous les permis et licences ; elles devraient davantage développer les liens entre les investisseurs étrangers et les petites et moyennes entreprises (PME) locales.
La politique et la facilitation des échanges commerciaux réduit les obstacles au commerce pour faciliter les activités économiques transfrontalières et la circulation des biens et services. Les obstacles tarifaires aux échanges ont été majoritairement éliminés, mais ceux découlant de l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires pourraient encore être réduits. Les obstacles aux échanges des services (notamment les droits d’exercer certaines professions libérales) doivent être abordés dans les secteurs prioritaires.
Les politiques de l’éducation et des compétences construisent le capital humain nécessaire pour développer une économie moderne. La qualité et la pertinence de l'apprentissage en alternance pourraient être améliorées pour doter les élèves des aptitudes et des compétences pertinentes pour le marché du travail. Il faut également mieux valoriser la profession enseignante, en assurant le recrutement des meilleurs candidats, une rémunération motivante, ainsi qu’une offre de formation continue pour les enseignants.
Les politiques de recherche et développement et de l'innovation (RDI) sont la clé de la transition vers des économies fondées sur le savoir. La gouvernance des politiques de RDI pourrait être améliorée pour promouvoir une politique coordonnée de tous les acteurs concernés (notamment les ministères d’économie avec les ministères de la recherche). Il serait souhaitable de promouvoir les investissements privés dans la R&D qui sont aujourd’hui très en-deçà des niveaux observés en Europe. Une forte incitation est nécessaire pour assurer la collaboration entre les entreprises et les universités, très insuffisante aujourd’hui.
Les politiques de la Société numérique soutiennent l’utilisation des technologies de l'information et de la communication (TIC) pour réduire les coûts de transactions et améliorer la productivité. La fourniture de services à large bande pourrait être développée grâce à des partenariats public-privé. Le développement et l'utilisation du commerce électronique doivent être favorisés par l'analyse et l'élimination des obstacles non juridiques, tels que le manque d'information sur les possibilités d'utilisation du commerce électronique et le coût élevé de l'accès aux TIC pour les citoyens et les PME.
Les secteurs culturels et créatifs stimulent l'innovation par la créativité et exercent un effet positif sur la cohésion sociale et territoriale. La coopération publique-privée peut être promue dans le contexte du tourisme culturel, en tant que vecteur de développement.
Les politiques des transports contribuent à l'intégration économique dans les chaînes de valeur mondiales en facilitant le transport des marchandises et des personnes. Les stratégies de développement des infrastructures de transport devraient être alignées avec les priorités du Réseau global de l'Observatoire des transports en Europe du Sud-Est (SEETO), et se focaliser en particulier sur le développement de nœuds multimodaux. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour améliorer la maintenance de l'infrastructure existante pour la rendre plus sûre et plus efficace.
Les politiques environnementales portent sur les objectifs de développement durable tout en assurant la disponibilité des facteurs de production au fil du temps, grâce à une utilisation efficace des ressources. Les mesures agro-environnementales encourageant les agriculteurs à appliquer une agriculture durable pourraient être renforcées, ainsi que des politiques visant à accroître l'irrigation durable. Les économies de l’ESE pourraient également adopter des stratégies d'adaptation aux changements climatiques.
L’accès au financement renforce la croissance en permettant aux entreprises de démarrer, croître et innover. Le financement du haut de bilan est à développer dans la région – les Bourses sont relativement faibles voire inexistantes, le capital investissement et les « business angels » quasiment inconnus. Des programmes de préparation à l'investissement pourraient être développés pour aider les entreprises à mieux comprendre et accéder aux différentes possibilités de financement. Les cadastres, les registres d'actifs mobiles, ainsi que toutes informations en matière de crédit devraient également être régulièrement mises à jour pour permettre l'évaluation de la solvabilité, facilitant ainsi les démarches pour accéder au crédit.
La politique fiscale assure un équilibre qui doit assurer les revenus nécessaires à la provision des services publics tout en allégeant les charges qui pèsent sur la compétitivité des forces productives au niveau international. Les capacités analytiques de l'administration fiscale doivent être renforcées pour permettre une modélisation des effets de la politique fiscale. Il faut également intensifier les efforts actuels visant à moderniser et à introduire des procédures de déclaration fiscale et de paiement électroniques.
Les politiques de la concurrence visent à garantir un environnement concurrentiel équitable pour toutes les entreprises. Bien que le cadre législatif soit bien développé, les autorités de la concurrence pourraient envisager d'intensifier l'application de ce cadre, en procédant à des inspections et en analysant plus systématiquement les dossiers de fusions et acquisitions.
La politique de l'emploi vise à fluidifier le marché du travail, et le rendre plus inclusif face aux défis causés par une croissance insuffisante et une démographie stagnante. Les politiques actives du marché du travail doivent être développées - par exemple des programmes de l'emploi des jeunes, des programmes d’aide au travail indépendant, ainsi que des formations ciblées pour les chômeurs de longue durée.
Les services publics efficaces contribuent à l’environnement des affaires en proposant une infrastructure et un environnement propice au développement économique. Ici, la gestion stratégique des ressources humaines est primordiale et assure la disponibilité des compétences adéquates pour la réalisation des objectifs de la politique gouvernementale.
La lutte contre la corruption améliore l'efficacité du gouvernement dans son ensemble, limite les erreurs dans l’affectation des ressources et renforce la confiance des acteurs économiques. Afin d'assurer la mise en œuvre effective des instruments de lutte contre la corruption, les ressources humaines et financières des institutions de lutte contre la corruption pourraient être renforcés. Des efforts sont aussi nécessaires pour partager les informations entre les différentes institutions et assurer une coordination de la coopération dans la lutte contre la corruption.

Prochaines étapes
Un grand nombre de recommandations se dégage de cette évaluation complète de la compétitivité en Europe du Sud-Est. Elle s’avère particulièrement utile dans le cadre des travaux de l’OCDE qui accompagne les gouvernements de la région dans leur processus de hiérarchisation de réformes, notamment dans la préparation de programmes de réformes économiques, requis par la Commission européenne, et revus par le Conseil de l’UE. Ces programmes permettront de focaliser l’effort réformateur sur les différents domaines avec l’impact le plus fort sur la compétitivité et la croissance.
Par ailleurs, le processus d’analyses et d’évaluation de la compétitivité sera répété régulièrement tous les deux ans, et la prochaine édition de l’ouvrage Compétitivité en Europe du Sud-Est: Une perspective de politiques publiques sera disponible en 2018, permettant de mettre en évidence les progrès qui seront réalisés d’ici-là.
Enfin, je voudrais remercier tous les collègues de l’OCDE et les partenaires régionaux qui ont contribué à cet ouvrage. Il fournit une base solide pour la mise en œuvre du mandat donné par le Conseil ministériel de l'OCDE de 2015 pour renforcer davantage le programme régional pour l'Europe du Sud-Est de l'OCDE. Compétitivité en Europe du Sud-Est: Une perspective de politiques publiques représente une ressource clé pour les décideurs régionaux, les citoyens et les chercheurs et peut faciliter la mise en œuvre de meilleures politiques de croissance pour une vie meilleure.   

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