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Quatrième trimestre 2015

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Le Rhin colonne vertébrale de la navigation intérieure européenne

Entretien avec M. Hans van der WERF,
Secrétaire général de la Commission centrale pour la navigation du Rhin (CCNR)

Organisation pionnière du droit international, la Commission centrale pour la navigation du Rhin (CCNR) a célébré en 2015 son 200ème anniversaire. S’inscrivant dans une dimension de développement durable, elle est appelée à jouer un rôle fondamental pour la mise en place de structures de transport multimodal associant fluvial, ferroviaire et routier sur cet axe stratégique du transport fluvial en Europe. Dans cet entretien, M. Hans van der Werf, Secrétaire général de la CCNR, revient sur les aspects juridiques, économiques et sociaux des activités de la Commission, notamment sur les grands axes de la Vision 2018.

La Lettre Diplomatique : Monsieur le Secrétaire général, la Commission centrale pour la navigation du Rhin (CCNR) célèbre en 2015 le bicentenaire de sa création. Comment expliquez-vous sa longévité en dépit des guerres qui ont déchiré le continent européen ? En quoi est-elle pionnière en matière de droit international ?

M. Hans van der Werf : La création de la CCNR il y a 200 ans répond à la mise en lumière, dès l’époque napoléonienne, d’une communauté d’intérêt évidente entre ses États membres : celle d’assurer une navigation libre, sûre et sans barrière physique ou financière sur le Rhin en vue de favoriser la prospérité des nations riveraines et voisines du fleuve. Cette communauté d’intérêt est restée constante dans le temps et s’avère aujourd’hui encore pertinente pour le bon développement de l’économie de la région. C’est cette constante qui est certainement au cœur de cette longévité. Parallèlement, la CCNR est également une institution qui a su anticiper les évolutions technologiques et s’adapter aux défis économiques ou politiques qui ont été soulevés au cours des différentes époques. Cette flexibilité est sans aucun doute un des ingrédients essentiels de sa longue vie.
Enfin, il faut souligner le rôle essentiel du dynamisme économique de la région rhénane au cours des deux derniers siècles. Le boom du trafic fluvial sur le Rhin découlant de ce fabuleux essor économique a transformé le fleuve en une véritable autoroute de la navigation intérieure européenne, ce qui a rapidement justifié l’utilité et la nécessité des actions de la CCNR.
Cette organisation peut, en effet, être considérée comme pionnière en matière de droit international dans la mesure où elle constitue la première forme de coopération institutionnelle organisée au monde. Là encore, il faut noter la constance de l’organisation qui s’appuie toujours sur les mêmes actes fondateurs, l’acte final du Congrès de Vienne de 1815 pour sa création, puis l’acte de Mannheim de 1868, légèrement amandé en 1963, qui constitue encore aujourd’hui le fondement juridique de son action. Mais dans ce domaine également, il faut noter la capacité de l’institution à s’adapter aux circonstances et à évoluer avec son temps. Elle est, en effet, passée du statut de conférence intergouvernementale permanente à celui d’une véritable organisation internationale à l’issue de la Première Guerre mondiale. Ceci a été possible grâce à la création d’un Secrétariat permanent situé à Strasbourg depuis 1920 et de commissaires nommés par chacun de ses États membres. La participation et la pondération des voix des États membres de la CCNR ont reflété au fil des ans les rapports de force diplomatiques qui ont animé l’Europe. Ils sont aujourd’hui encore fidèles au contexte géopolitique européen : chacun des cinq États membres de la CCNR dispose d’une voix et les décisions de l’organisation sont prises à l’unanimité. Par ailleurs, un comité conjoint CCNR-Commission européenne a été créé en 2015 et permet désormais à tous les États membres de l’Union européenne (UE), intéressés par la navigation intérieure, de s’exprimer sur les questions touchant au développement de standards techniques communs dans l’UE.

L.L.D. : Bien que trois fois plus petit que le Danube, le Rhin navigable représente 70% du trafic fluvial européen. Comment décririez-vous le rôle du Rhin comme axe de transport dans l’économie européenne ? Quelles sont les marges de manœuvre existantes en vue d’exploiter pleinement ses capacités ? Plus précisément, quelle est votre vision du développement de nouvelles infrastructures de transport multimodal susceptibles de valoriser le potentiel de la navigation rhénane ?

H.v.d.W. : Le Rhin constitue aujourd’hui la colonne vertébrale de la navigation intérieure européenne, que l’on raisonne en termes de trafic ou de réglementation. Véritable autoroute pour le transport par voie d’eau, c’est sur ce fleuve que transitent effectivement plus des deux tiers des marchandises transportées par voie fluviale. Ceci explique et justifie le développement d’une réglementation applicable sur ce fleuve très aboutie, dont s’inspire de nombreux autres bassins fluviaux et même l’UE. Mais il faut même raisonner à plus large échelle pour s’apercevoir que le Rhin est également au cœur du système de transport européen dans son ensemble ! Il est étroitement connecté aux flux de transports routiers, ferroviaires et maritimes en raison de sa position stratégique d’épine dorsale de la célèbre banane bleue, cet arc de cercle du dynamisme économique européen qui s’étend de Londres à Milan.
Si les niveaux de trafic sur le Rhin sont sans comparaison avec d’autres fleuves européens, le trafic rhénan dispose encore d’une très grande capacité de développement et cette artère est très loin de la saturation, à la différence de la route et surtout du rail. Les performances économique et écologique du trafic fluvial sont meilleures que celles des autres modes de transport. Aussi le report modal vers le transport fluvial constitue-t-il la clé du développement futur du trafic rhénan. Il faut désormais non plus raisonner dans une logique de compétition entre les différents modes de transport mais véritablement dans une logique de partenariat, de co-modalité.
La CCNR n’a pas pour mission de développer les infrastructures. Ces missions restent à la charge de ses Etats membres. Mais elle joue un rôle d’impulsion important en la matière, en favorisant le rapprochement des différents acteurs de la chaine logistique et en s’impliquant au sein de la politique européenne des corridors de transport.

L.L.D. : À l’occasion de son 5ème congrès, la CCNR a présenté en décembre 2013, sa feuille de route quinquennale, baptisée Vision 2018. En quoi contribue-t-elle à la mise en œuvre du programme européen NAIADES II ? Tenant compte du « chevauchement » des compétences entre la CCNR et l’UE, comment s’articule la coopération entre les deux institutions ? Quelles sont à cet égard les priorités d’action du Comité européen pour l’élaboration de standards dans le domaine de la navigation intérieure (CESNI), créé en juin 2015 ?


H.v.d.W. : Le programme européen NAIADES II fixe des conditions cadres et des objectifs généraux permettant une navigation intérieure européenne de qualité. La Vision 2018 de la CCNR s’appuie sur ces lignes directrices mais propose la réalisation d’actions concrètes dans des domaines dans lesquels la CCNR est en mesure d’agir et sur un laps de temps tangible, permettant le développement durable de la navigation intérieure. Les dimensions économique, environnementale mais également sociale sont prises en compte au sein de la vision 2018 de la CCNR.
Il n’existe pas de « chevauchement » des compétences de la CCNR et de la Commission européenne à proprement parler. En raison de l’antériorité de son acte fondateur, la CCNR conserve son pouvoir réglementaire et son pouvoir de police sur l’ensemble du Rhin navigable, les compétences réglementaires de la Commission européenne portant sur les autres voies navigables en Europe. Cependant, bien entendu, il est dans l’intérêt des deux institutions que la réglementation applicable à l’artère fluviale du Rhin et aux autres fleuves européens converge au maximum, même si des exigences plus poussées sont parfois développées pour le Rhin, du fait des spécificités et de la densité de son trafic. C’est pour cette raison que nous travaillons de concert sur de nombreuses thématiques et que la Vision 2018 s’appuie et fait référence aux lignes directrices énoncées dans le programme NAIADES II.
Il est en effet à noter que les deux institutions ont créé, en juin dernier, un Comité européen pour l’élaboration de standards dans le domaine de la navigation intérieure, appelé CESNI. Celui-ci a pour mission de développer des standards communs dans des domaines clés de notre coopération, à savoir les prescriptions techniques applicables aux bateaux naviguant sur les voies d’eau européennes mais également des standards communs dans le domaine des qualifications professionnelles. L’idée étant de favoriser au maximum l’itinérance des bateaux et des personnels navigants sur les différentes voies d’eau européennes, tout en garantissant un haut niveau de sécurité.

L.L.D. : La Vision 2018 de la CCNR met particulièrement l’accent sur les enjeux de développement durable. Quelles sont les initiatives promues par la CCNR dans ce cadre ? Pouvez-vous évaluer les effets ou les risques que fait peser le réchauffement climatique sur le bassin rhénan ? Plus largement, quelle expertise peut apporter la CCNR aux travaux de la COP21 qui se réunit à Paris fin 2015 ?

H.v.d.W. : Le développement durable de la navigation intérieure est une mission clé de la CCNR depuis ses origines. En effet, dès 1868 l’acte de Mannheim affirme que la CCNR doit garantir la sécurité générale et la prospérité de la navigation rhénane. Aujourd’hui, la prospérité de ce secteur doit s’entendre dans ses dimensions économique mais également environnementale et sociale.
Concernant les initiatives actuelles de l’organisation en matière environnementale, il faut citer en premier lieu celles dédiées à l’atténuation des effets du réchauffement climatique et de la modification des conditions environnementales. À ce titre, citons le soutien de la CCNR au développement de technologies plus respectueuses de l’environnement telles que l’utilisation du GNL. Ce carburant alternatif plus respectueux de l’environnement apparaît, en effet, en mesure de jouer un rôle essentiel pour soutenir l’innovation, le développement durable et la compétitivité du transport par voie d’eau. C’est un sujet sur lequel la CCNR s’est engagée en multipliant les échanges avec les acteurs concernés et en autorisant d’abord au cas par cas son utilisation sur le Rhin et, très prochainement, en encadrant son utilisation par une réglementation développée en échange étroit avec le secteur économique.
Par ailleurs, la CCNR mène également des travaux sur la réduction des gaz à effet de serre en durcissant la réglementation applicable aux moteurs autorisés sur le Rhin, tout en tenant compte du contexte économique du secteur. Elle veille également à la bonne mise en œuvre d’une convention internationale dont elle est à l’initiative, la CDNI, organisant la collecte et le recyclage des déchets de la navigation intérieure de différents ordres sur le Rhin ainsi que d’autres voies navigables d’importance.
Enfin, la CCNR s’intéresse également aux mesures d’adaptation répondant aux problématiques que provoquera, très probablement dans les prochaines années, le réchauffement climatique. Les études disponibles à ce sujet ne tablent sur des modifications sensibles du niveau des eaux du Rhin que sur le long terme et des mesures d’adaptation des infrastructures et du bon ordre de la navigation rhénane sont en cours de réflexion. À ce titre, la CCNR a reconnu très récemment la Commission internationale de l’Hydrologie du bassin du Rhin (CHR) en tant qu’organisation intergouvernementale observatrice, lui conférant la possibilité d’attirer bien en amont son attention sur certaines dimensions à anticiper liées au réchauffement climatique.
La COP21 pourrait être l’occasion d’évoquer la nécessité de repenser en profondeur les logiques logistiques des entreprises en incitant les gouvernements à favoriser le report modal et à rendre plus transparents les couts environnementaux des différents modes de transport. La compétitivité et la performance environnementale de la navigation fluviale ne sont malheureusement pas encore assez visibles et il convient que les gouvernements favorisent cette prise de conscience et garantissent la qualité et la modernité des infrastructures fluviales pour accélérer le report modal.

L.L.D. : La CCNR accorde également une place privilégiée à la dimension sociale au sein de sa Vision 2018. Dans quels domaines la CCNR concentre-t-elle ses travaux ?

H.v.d.W. : Depuis 200 ans, la CCNR s’efforce d’anticiper les défis et de s’adapter aux réalités de la navigation intérieure. Cette logique s’applique aussi aux questions sociales. Par exemple, la CCNR est attentive aux conditions de travail spécifiques des bateliers et à l’évolution des modes d’exploitation. Elle a mis en place dès 1949 le premier instrument multilatéral européen de sécurité sociale instituant un système de coordination des législations de sécurité sociale pour les bateliers rhénans, travailleurs itinérants par excellence.
Aujourd’hui, de plus en plus de navigants sur le Rhin sont de nationalité non européenne et travaillent pour des employeurs non-rhénans. La CCNR s’efforce de définir les conditions cadre permettant de garantir également une protection sociale fiable à ces travailleurs. Parallèlement, elle définit dans ses réglementations les conditions de travail à respecter sur le Rhin telles que les temps de repos, la composition minimale des équipages en vue de garantir la sécurité de la navigation. Un de ses principaux défis actuels consiste à garantir la bonne application de ces règles en tenant compte des possibilités offertes par les nouvelles technologies, mais également faire évoluer ces règles face aux nouvelles modalités d’exploitation (navigation 24/24…).

L.L.D. : Deux cents ans après sa création, les réglementations de la CCNR en matière de navigation fluviale font figure de référence à l’échelle internationale. Quels types de coopération entretenez-vous avec les organisations homologues à travers le monde, mais également des institutions comme l’OCDE ? Comment comptez-vous ouvrir l’expérience de la CCNR aux zones économiques émergentes, notamment en Afrique ?

H.v.d.W. : Tout d’abord, la CCNR entretient des relations étroites avec ses commissions-sœurs européennes ainsi qu’avec plusieurs organisations internationales qui ont obtenu le statut d’organisations intergouvernementales observatrices de la CCNR : la Commission du Danube, la Commission de la Moselle, la Commission de la Save, la Commission européenne, la Commission économique des Nations unies pour l'Europe (CEE-ONU), la Commission internationale pour la protection du Rhin (CIPR), la Commission internationale de l’Hydrologie du bassin du Rhin (CHR) et, enfin, le Forum International des Transports (ITF), rattaché à l’OCDE. Ces organisations sont systématiquement invitées à toutes nos réunions plénières et peuvent également nous faire part de leurs suggestions ou remarques par écrit tout au long de l’année. Nous organisons, de plus, régulièrement des rencontres bilatérales avec la plupart d’entre elles et travaillons ponctuellement sur certains projets communs (observation du marché par exemple).
Par ailleurs, nous tentons également de multiplier les échanges avec nos homologues situés dans d’autres bassins fluviaux du monde. Pour plusieurs d’entre eux, les travaux de la CCNR ont été des références pour le développement d’une coopération internationale dans leurs régions. C’est le cas, notamment, de la Commission du Congo qui a fait appel à l’expertise de la CCNR pour établir son acte fondateur ou encore de celle du Mékong. Récemment, nous avons également eu des échanges avec les bassins du Paraná-Paraguay ou du Saint-Laurent et des Grands Lacs, et nous avons lancé une initiative nommée WWINN (World Wide Inland Navigation Network) visant à favoriser les échanges des autorités en charge de la navigation intérieure dans le monde à l’occasion du 6ème Forum mondial de l’Eau de Marseille en 2012. Nous sommes toujours très heureux de recevoir des délégations des différents coins du globe à Strasbourg, nous proposons parfois même des stages aux membres de leurs Secrétariats. Ces échanges nous permettent également de prendre du recul sur nos activités ou de prendre conscience de problématiques grandissantes en navigation intérieure dans le monde, pour la CCNR il s’agit assurément d’échanges « gagnant-gagnant » que nous souhaitons multiplier à l’avenir.

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